近二十年以來(lái)，伴隨著(zhù)城市化的進(jìn)程，中國的城市污水排放量不斷增加，城市污水處理設施的建設規模不斷擴大，污水處理率呈逐年上升的趨勢(從2000年的34.25%提高到2015年的91.97%)。截至2015年底，全國城市污水處理廠(chǎng)共計1944座，處理能力達1.4億立方米/日，污水處理廠(chǎng)集中處理率達87.97%�？傮w上中國污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，城市污水處理廠(chǎng)建設規模大幅提升。作為一種準公共物品，城市污水處理廠(chǎng)通常由政府直接運營(yíng)或委托第三方運營(yíng)，若監管不善則可能出現效率低下、信息不對稱(chēng)等問(wèn)題，進(jìn)而無(wú)法確保達標排放。如何確保城市污水處理廠(chǎng)達標排放，確保污水處理廠(chǎng)的排放管理與收納水體水質(zhì)管理目標相一致已成為當前一大重要挑戰。本文梳理了中國城市污水處理廠(chǎng)排放管理政策體系的發(fā)展情況，分析并總結了美國污水處理廠(chǎng)排污許可證制度經(jīng)驗，以期提供有益借鑒。 污水處理廠(chǎng)集中處理率：指通過(guò)污水處理廠(chǎng)處理的污水量與污水排放總量的比率。 一、中國城市污水處理廠(chǎng)排放管理政策體系的發(fā)展 中國城市污水處理廠(chǎng)排放管理政策體系包含了政府針對污水處理廠(chǎng)建設、運營(yíng)及排放管理的總體性要求和具體執行規定�！董h(huán)境保護法》(2015)規定實(shí)行總量控制制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、環(huán)境監測制度、“三同時(shí)”制度、排污收費制度和排污許可管理制度等環(huán)境保護基本制度。城市污水處理廠(chǎng)排放管理政策體系包括了法律、行政法規、部門(mén)規章、規范性文件、規劃、技術(shù)標準和規范等各個(gè)層級的政策�！冻擎偱潘c污水處理條例》(2013)確定了污水處理廠(chǎng)管理的目標是達標排放，這個(gè)“標”指《城鎮污水處理廠(chǎng)污染物排放標準》(GB 18918-2002)，是一個(gè)國家行業(yè)技術(shù)標準。標準還包括一系列配套政策，例如環(huán)境監測規范、污染源自動(dòng)監控要求等。同時(shí)，城市污水處理廠(chǎng)作為建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄中的一類(lèi)，還需要遵循相應環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”竣工驗收及項目后評價(jià)要求。此外，2016年出臺的《排污許可證管理暫行規定》(2016)要求城鎮或工業(yè)污水集中處理設施的運營(yíng)單位要實(shí)行排污許可管理。
1. 排放標準
除國家層面上執行《城鎮污水處理廠(chǎng)污染物排放標準》(GB 18918-2002)外，部分省市還出臺了地方標準，例如北京市《城鎮污水處理廠(chǎng)水污染物排放標準》(DB 11/890-2012)、天津市《城鎮污水處理廠(chǎng)污染物排放標準》(DB 12/599-2015)等。這些標準都是基于技術(shù)的標準，與所排入的受納水體水質(zhì)無(wú)關(guān)�；究刂祈椖康某Ｒ幬廴疚飿藴手捣譃橐患堿、一級B、二級和三級標準，選擇控制的污染物標準并未強制要求執行。國家層面的污染物控制指標有化學(xué)需氧量、氨氮兩項，對于有機污染物、重金屬等非常規污染物沒(méi)有提出控制要求。
2. 環(huán)境影響評價(jià)制度
環(huán)境影響評價(jià)是“預防類(lèi)”的事前管控政策，是在污染源建設前對可能造成的環(huán)境污染做出評估，從而降低項目實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險。城鎮污水集中處理設施需要遵循《環(huán)境影響評價(jià)法》中對建設項目環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)規定，環(huán)評分類(lèi)管理名錄第144條和第145條對生活和工業(yè)污水集中處理設施的環(huán)境影響評價(jià)等級作出說(shuō)明，日處理10萬(wàn)噸及以上的生活污水處理廠(chǎng)需要編制環(huán)評報告書(shū)�？傮w上看環(huán)評制度對于項目運行之后的管理還較弱，沒(méi)有實(shí)現對污染源的“全過(guò)程”管理。
3. 排污許可證制度
2016年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，規定排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營(yíng)期接受環(huán)境監管和環(huán)境保護部門(mén)實(shí)施監管的主要法律文書(shū)，明確了排污許可證制度在我國污染源排放控制中的核心地位。隨后，環(huán)保部出臺《排污許可證管理暫行規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規定》)，要求城鎮或工業(yè)污水集中處理設施的運營(yíng)單位要納入排污許可管理，禁止無(wú)證排污或不按證排污�！稌盒幸幎ā穼⑴盼墼S可制度定義為“環(huán)境保護主管部門(mén)依排污單位的申請和承諾，通過(guò)發(fā)放排污許可證法律文書(shū)形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據排污許可證對排污單位實(shí)施監管執法的環(huán)境管理制度”�！稌盒幸幎ā钒l(fā)布了排污許可證樣本，主要內容包括排污單位基本情況、大氣污染物排放、水污染物排放、環(huán)境管理要求等。目前試點(diǎn)排污許可證的申請在排污許可信息管理平臺 [1] 進(jìn)行，排污單位通過(guò)平臺填報并提交許可證申請，然后政府相關(guān)核發(fā)機構對申請材料進(jìn)行審核并決定是否受理。
根據《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，要求按行業(yè)分步實(shí)現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計劃》和《水污染防治行動(dòng)計劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。根據《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄(2017年版)》，針對污水處理及其再生利用，將于2019年實(shí)施排污許可證管理。
二、美國城市污水處理廠(chǎng)排污許可證制度分析
1. NPDES許可證制度的發(fā)展
美國《清潔水法》(CWA)下的國家污染物排放消除制度(National Pollutant Disge Elimination System，NPDES)是點(diǎn)源排放控制政策的核心，該制度對美國水污染控制與水環(huán)境改善發(fā)揮了顯著(zhù)的作用。NPDES的實(shí)施范圍包括任何向美國水體排放污染物的點(diǎn)源設施，其中公共污水處理設施(POTWs)即通常所講的污水處理廠(chǎng)就屬于點(diǎn)源中重要的一類(lèi)。NPDES制度的發(fā)展有三個(gè)特點(diǎn)：一是污染控制內容不斷更新和完善。1977年以前污染控制重點(diǎn)集中在常規污染物和部分金屬，1977年之后排放控制重點(diǎn)轉向了毒性污染物(toxics)，同時(shí)出臺相應污染物行業(yè)排放標準，每三年進(jìn)行一次審查及更新;二是污染源范圍不斷擴大。1972年修正案生效后，約6萬(wàn)多個(gè)城鎮污水處理廠(chǎng)和一定規模的工業(yè)源就發(fā)放了許可證(之后數量不斷增加)，1980年又將雨水排放加入了許可證的管理范圍;三是管控程度越發(fā)嚴格。最初的排放控制以基于技術(shù)的排放限值為主，聯(lián)邦EPA制定了行業(yè)排放限值導則，1987年之后各州針對具體水體制定水質(zhì)標準，并在此基礎上發(fā)展出了基于水質(zhì)的排放限值。
公共污水處理設施(Publicly Owned Treatment Works，簡(jiǎn)稱(chēng)POTWs)指隸屬于州政府或市政廳的污水處理設施，包括“任何用于儲存、處理、循環(huán)和回用城市污水以及工業(yè)廢水的設備和系統”，還包括“輸送污水進(jìn)入POTW處理廠(chǎng)的下水井、管道和其他載體”。POTW一詞也說(shuō)明市政廳(municipality)對排向該處理設施的間接排放源以及該處理設施的排放享有管轄權。
2. NPDES許可證內容
所有NPDES許可證至少包括下列五部分內容：(1)封面(Cover Page)：包括許可證持有者的名稱(chēng)及地點(diǎn)、排放授權聲明以及授權排放的具體位置清單。(2)排放限值(Effluent Limitations)：排放限值分為基于技術(shù)和基于水質(zhì)兩類(lèi)，當基于技術(shù)的排放限值無(wú)法保障所排入受納水體水質(zhì)達標時(shí)，則需要制定基于水質(zhì)的排放限值。許可證編寫(xiě)者在起草許可證時(shí)，大部分時(shí)間均花在根據適用的技術(shù)和水質(zhì)標準確定合適的排放限值。(3)監測和報告要求(Monitoring and Reporting Requirements)：用于表征廢水和受納水體特征、評估廢水處理效率以及確定是否符合許可證條款。(4)特別條款(Special Conditions)：用于補充定量排放限值的條款。以POTWs為例，還應考慮在許可證中納入污泥管理、合流制溢流污水(CSO)管理、暴雨管理、預處理標準等內容。(5)標準條款(Standard Conditions)：預先建立的適用于所有NPDES許可證的條款，描述NPDES許可證的法律、行政和程序要求。
3. POTWs排放標準
美國環(huán)保局(EPA)為POTWs制定了二級處理標準，并為某些類(lèi)型的POTWs制定了替代標準(等效二級處理標準)。這兩種標準奠定了POTWs制定基于技術(shù)排放限值的基礎�；谒|(zhì)的排放限值根據POTW的具體特性及其受納水體水質(zhì)標準確定。許可證中的最終排放限值以基于技術(shù)和基于水質(zhì)排放限值中更為嚴格的為準。
1)基于技術(shù)的排放限值
Ÿ • 二級處理標準
在聯(lián)邦法規(CFR)第133章中，EPA公布了二級處理標準(Secondary Treatment Standards)，該標準建立在對采取物理和生物處理措施去除可生物降解有機物和懸浮固體的POTWs的績(jì)效數據的評估之上，污染物指標包括生化需氧量(BOD5)、總懸浮固體(TSS)和pH，詳見(jiàn)表1。
可以看出，美國對市政污水處理廠(chǎng)制定的污染物排放技術(shù)標準涵蓋了兩個(gè)時(shí)間尺度——30日平均(月平均)和7日平均(周平均)，更注重在一定時(shí)間段內判定是否達標，從而考察POTWs的長(cháng)期穩定性能。同時(shí)，在BOD5和TSS濃度排放限值的基礎上，二級處理標準還納入了85%的去除率要求，建立初衷是為了實(shí)現兩個(gè)基本目標：①鼓勵市政府從衛生下水道系統減少大量滲漏和入流;②防止設施對廢水進(jìn)水故意稀釋。去除率百分比的設定從多個(gè)角度保證了污染物處理的有效程度。 | 
